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時評:環境準入負面清單編制的八項注意

時間:2019-06-25 15:40:42 來源:中國環境報 作者:耿海清

環境準入屬于“二次”準入,主要作用是引導產業布局及其環保要求與區域資源環境條件相匹配。除了規定哪些空間不能開發之外,更要告訴市場主體進入特定空間需要滿足什么資源環境要求。環境準入標準必須明確,特別是污染物排放水平、清潔生產水平、資源利用效率等應盡量量化,通過明確的標準來過濾掉那些不符合要求的產業。

自黨的十八屆三中全會提出對市場主體實施負面清單管理之后,相關制度建設持續推進。

2013年國務院設立中國(上海)自由貿易試驗區并頒布了《中國(上海)自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2013年)》,這是我國第一個外資準入負面清單。迄今為止,我國的自貿區數量已經增加到13個,大多制定了相應的外商投資負面清單。

2017年國家發改委和商務部聯合頒布《外商投資產業指導目錄(2017年修訂)》,首次提出了覆蓋全國的外商投資準入負面清單;2018年頒布《市場準入負面清單(2018年版)》,進一步將負面清單管理模式擴展到國內投資領域。至此,我國市場準入負面清單制度建設基本成型。

對市場主體實施負面清單管理,一方面可以進一步擴大對外開放。因為負面清單不僅在準入方面更加透明,而且簡化了外資進入管理程序,有利于營造法治化、便利化、國際化的營商環境。另一方面,可以進一步完善市場經濟體制,推進“全國一張清單”管理。清單之外的領域各類主體均可平等進入,減少企業準入限制,激發市場主體活力。此外,還可以進一步推進行政管理體制改革。通過實施負面清單管理,可以減少政府審批事項,有利于轉變政府職能,提高管理效率。

我國在負面清單管理方面已有探索

在投資領域實施負面清單管理,是我國進一步深化改革的重大舉措,也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段。生態環境管理作為國家治理體系的重要組成部分,也需要配合投資體制改革,在環境準入方面探索負面清單管理模式。目前,相關部門已經有所探索,具體包括以下幾個方面:

一是重點生態功能區產業準入負面清單。2016年10月,國家發展改革委印發了《重點生態功能區產業準入負面清單編制實施辦法》,要求各地在資源環境承載能力評價的基礎上,在市縣層面制定重點生態功能區產業準入負面清單,以約束不符合主體功能定位的產業發展。隨后,各地相繼針對本轄區內的重點生態功能區編制了產業準入負面清單。清單根據《國民經濟行業分類(GB/T 4754-2011)》,明確了國家重點生態功能區內各區、縣限制和禁止發展的行業小類,以及生產規模、項目選址、生產工藝、清潔生產、污染防治等要求。但由于此項清單的政策單元偏大,如果準入要求明確則容易造成“一刀切”,而準入要求模糊又很難發揮作用。

二是建設項目環境準入負面清單。為了嚴格建設項目環境準入,并為招商引資提供指引,一些地方根據自身發展需要主動制定了建設項目環境準入負面清單。比如,廣東省東莞市2017年頒布了《東莞市建設項目環境準入負面清單(2017年本)》,一方面在全市范圍內分水污染防治類、大氣污染防治類、土壤污染防治類及其他類分別明確了禁止準入的行業、工藝、產品及開發活動;另一方面,針對不同類型的環境敏感區、不同流域及其他特定類型區域分別制定了環境準入負面清單。各地編制的此類清單雖然形式不同、繁簡不一,但往往更符合當地實際管理需要,其做法應予以充分肯定。

三是生態環境部自上而下推動開展的“三線一單”編制。這項工作主要在省級層面開展,針對環境要素和主要自然資源分別劃定相應的政策單元。其中,將生態空間劃分為生態紅線和一般生態空間;針對水、大氣、土壤三類環境要素和土地資源、水資源、能源三類自然資源分別劃分優先保護區、重點管控區和一般管控區;針對各要素空間,分別提出環境準入清單。最后,在整合各類要素空間的基礎上,確定綜合管控單元并提出環境準入清單。環境準入清單涉及產業布局、污染排放、風險防控和資源利用4個方面,但總體上以負面清單為主。

負面清單管理應因地制宜,分級推進

為適應政府職能轉變和經濟體制改革要求,采用環境準入負面清單管理模式是未來趨勢。筆者認為,目前正在探索的幾種管理模式需要進一步整合提升,特別應該重視以下幾方面問題。

一是科學劃分政策單元。我國對市場準入實施“全國一張清單”,并不考慮空間差異,目的是促進生產要素自由流動。環境準入負面清單則不同,必須基于區域生態環境功能、環境保護目標和資源環境承載能力制定。因此,在制定環境準入負面清單之前,應首先劃分環境準入政策單元。政策單元越小,環境準入負面清單就越有針對性。

二是環境準入要面向環境要素。按環境介質或環境要素設置環境管理部門并制定環境管理政策,是國際上的普遍做法。自2016年以來,我國各級環保部門都設立了生態、大氣、水和土壤環境管理部門,實行分要素管理。由于同一空間的大氣、水、土壤、生態承載能力各不相同,因此針對不同環境要素宜分別劃分政策單元并制定針對環境要素的負面清單。

三是堅持目標導向和問題導向。對具有重要生態環境功能的空間單元,應該重點闡明其功能和目標,并據此編制負面清單,禁止或限制不符合功能定位和環境目標的人類活動。對生態破壞和環境污染比較嚴重的空間單元,應該首先厘清目前存在的主要環境問題,根據環境問題編制負面清單,通過對不當人類活動的限制來解決問題、提升質量。

四是提出明確的準入標準。市場準入屬于“一次”準入,環境準入屬于“二次”準入,主要作用是引導產業布局及其環保要求與區域資源環境條件相匹配。除了規定哪些空間不能開發之外,更要告訴市場主體進入特定空間需要滿足什么資源環境要求。因此,環境準入標準必須明確,特別是污染物排放水平、清潔生產水平、資源利用效率等應盡量量化,通過明確的標準來過濾掉那些不符合要求的產業。

五是分級推進。我國的國土開發與保護規劃是分級制定的,在尺度上由大到小,在管控上由粗到細,環境準入單元與負面清單最好也能分級編制。比如,在全國和省級層面可參考主體功能區規劃確定的空間格局編制準入清單,市縣層面的環境準入負面清單可進一步細化到鄉鎮或村級尺度,鄉鎮一級的環境準入負面清單可進一步細化到自然單元,實現精準管理。

六是盡量簡潔明了。一些地方編制環境準入負面清單存在定位不清的問題,經常把事中、事后管理要求也列入其中,甚至包含正面清單內容。《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》(國發〔2015〕55號)強調,不能把非市場準入事項和準入后監管措施,混同于市場準入管理措施。同理,環境準入負面清單也應把重點放在準入要求方面,不宜盲目延伸和擴展,如此才能切實起到簡化管理的作用。

七是定期評估和動態更新。環境準入負面清單目前還處于探索期和建設期,對存在的問題要及時調整,不斷增強其實用性。比如,準入單元的尺度是否合適,環境準入清單與產業政策是否協調,與其他環境管理制度之間是否銜接等都需要在實踐過程中不斷磨合、優化。此外,國土空間的開發與保護戰略、規劃等也在不斷調整。因此,環境準入負面清單需要定期評估,動態更新。

八是要納入環境管理信息平臺。既然環境準入負面清單與空間政策單元存在一一對應關系,就需要納入相應的環境管理信息平臺,具備空間查詢和空間分析功能。基于這一平臺,環境管理部門可根據擬建項目特點快速判斷是否符合環境準入負面清單要求,從而提高環境管理效率。同時,基于這一平臺,還可實時監控產業布局與環境質量之間的關系,及時對清單做出調整。 (作者單位:生態環境部環境工程評估中心)

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